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　　考研法硕(非法学)考点背诵：南京国民政府法律制度

　　立法概况

　　(一)指导思想 南京国民政府建立后，始终标榜以孙中山的“遗教”为立法的根本原则。因此，孙中山提出的三民主义及一系列思想理论，成为指导政权建设与法制建设的基本纲领。但在实际运用过程中，孙中山提出的“以党治国”、“权能分治”、“建国三时期”等学说，往往被篡改或滥用，变为国民党一党专政和蒋介石个人独裁的工具。 1.“以党治国”与“一党专政”。 孙中山一贯主张“以党治国”，强调革命党对于国家的绝对领导。但他的“以党治国”思想，并不排斥其他革命政党。孙中山逝世后，蒋介石却在坚持总理遗训的旗号下，把“以党治国”主张转化为“一党专政”理论，鼓吹“一切党权当属于纯粹的国民党”，并作为建立专制独裁统治的理论依据。 2.“权能分治”与“五权宪法”。 孙中山提出的“权能分治”理论，认为人民是国家的主人，享有选举、罢免、创制、复决四项管理政治的“政权”。但人民并不能直接管理国家，而要通过政府行使立法、行政、司法、考试、监察五种“治权”来进行管理。这样，人民有“权”，政府有“能”，“权能分治”，既能由万能政府为人民管理国家，又能将其置于人民的管理之下。这一理论作为南京国民政府制定“五权宪法”和组织五院制政府的重要依据，最终沦为南京国民政府标谤民主、欺骗人民的理论工具。 3.“建国三时期说”与“训政保姆论”。 孙中山认为，在中国创建民主国家，需要经过三个时期：“一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法;宪法颁布之日，即为革命成功之时。”这一观点与他对中国民众的认识有很大关系。他将国民分为“先知先觉”、“后知后觉”与“不知不觉”三类。民众智力低下，多属“不知不觉”之辈。他们手中有政治权力，却没有能力去正确行使。因此，只能由有能力的“先知先觉”的革命党人来训导或代替他们行使国家的各项权力。 孙中山去世后，胡汉民把上述思想发展为“训政保姆论”。他将民众视为“婴儿”，把国民党视为“保姆”，提出“在向宪政时期进行的程途中，所有军政、训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施政府，由党员任保姆之责”，由国民党包办民众的一切事情，从而为国民党以“训政”之名、行专制之实提供了理论依据。 (二)立法原则与立法阶段 第一阶段为1927～1937年，是南京国民政府法制体系的创立时期。主要颁布了《训政纲领》、《国民政府组织法》和《中华民国训政时期约法》等带有基本法性质的文件，确立了国民党一党专政和蒋介石个人独裁地位，建立了五院制的政府体制。第二阶段为1937～1945年，是南京国民政府法制体系的发展时期。立法活动具有两重性特征：一方面，承认共产党的合法地位，矛头不再指向共产党，并颁布《国家总动员法》、《惩治汉奸条例》等关于抗战的法律;另一方面，也颁布了一系列旨在加强蒋介石独裁地位、限制人民自由和限制共产党活动的法令，如1939年的《处置异党实施办法》、《共产党问题处置办法》等。 第三阶段为1946～1949年，是南京国民政府法制体系的崩溃时期。立法活动主要涉及两方面内容：(1)制定1947年《中华民国宪法》及各部门组织法、各种选举法，推行所谓“宪政”;(2)为挽救战场上的失败命运，加紧制定了一系列战时特别法规，主要有1947年《戡乱总动员令》和《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》、1948年《动员戡乱时期临时条款》等，限制或剥夺宪法赋予人民的各种民主自由权利，充分体现了其“宪政”的虚伪性。 (三)法律体系与《六法全书》 南京国民政府是中华民国法制建设的完善时期，其仿照大陆法系建构了中国的以法典为核心的法律体系，逐步形成了以《六法全书》为主体的法律体系，包括三部分内容。 1.成文法是最重要的基本法律形式，以《六法全书》为代表。六法指宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法六种，分为两个层次：以各部门基本法典为核心，以低位阶的相关法规为补充，相关法规包括条例、细则、办法等形式;但行政法没有法典，由一系列行政法规构成。南京国民政府将二者合编出版，通称《六法全书》。 2.判例、解释例、司法机关认可的习惯和法理，也可作为司法机关审判案件的法律依据，也是重要法律形式。判例由国民政府最高法院按照法定程序公布，解释例由司法院大法官会议发布。 3.国民党中央决议与蒋介石手令也具有法律效力，是普通法律形式的重要补充，其法律效力还往往凌驾于其他法律形式之上。 (四)法律制度的主要特点 1.以孙中山“遗教”为立法根本原则。 南京国民政府一贯标榜以孙中山“遗教”为立法根本原则。蒋介石就曾声称，要把孙中山手书的《建国大纲》作为国家最高准则：“我们革命以后，一切建设的方向，就是要把建国大纲整个地实现出来，一切政治制度必须以建国大纲为基础，遇到实际上困难莫决的问题，也要以建国大纲为最高原则，拿来作解决一切的准绳。”但其立法实践与孙中山的主张是完全不同的。 2.国民党控制最高立法权。 根据1928年颁布的《国民政府组织法》规定，南京国民政府实行五院制的政府体制，立法院是国家“最高立法机关”。但在现实政治生活中，国民党全国代表大会及其产生的中央执行委员会才是真正的国家最高立法机关，中央执行委员会的核心机构中央政治会议实际控制着国家最高立法权。《国民政府组织法》还明确规定，立法院行使立法权时，必须遵循国民党中央政治会议确定的立法原则;对中央政治会议交议的事项，不得审议其内容;而中央政治会议对立法院通过的法律，则有要求复议的权力。 3.外来法与本土法相结合，推进中国法律的近代化。 南京国民政府继承并发展了北洋政府的法律体系，其宪法、刑法、民法、商法、诉讼法等各部门法都不同程度地受到北洋政府立法的影响，因而与清末及北洋政府法律具有一脉相承的关系，是中国法律近代化的继续和发展。南京国民政府进一步吸收西方外来法，并与中国本土法相融合，最终建立起比较完备的六法体系，同时又把中国法律的近代化推向一个崭新的阶段。 4.特别法多于普通法，且效力往往高于普通法。 南京国民政府继承了北洋政府的特别法传统，在用普通法调整法律关系、规范统治秩序的同时，制定了大量针对特定对象、适用于特定时间和特定地点的特别法，严惩危害其专制独裁统治的行为。这些特别法不仅数量远多于普通法，而且法律效力往往高于普通法，大多作为普通法的重要补充，具有针对性、灵活性强的特点。

　　宪法性文件与宪法

　　(一)《训政纲领》 《中国国民党训政纲领》，简称《训政纲领》，在形式上属于国民党的纲领性文件，但实际上是南京国民政府在训政初期适用于国家的宪法性文件，规定了国家的根本政治制度。该纲领共六条，主要包括三方面内容：(1)确认国民党的最高“训政者”地位，规定国民党全国代表大会及中央执行委员会为国家最高权力机关，代替国民大会行使选举、罢免、创制、复决等四项基本权力，掌握国家“政权”(第1、3条);(2)由国民政府执行立法、行政、司法、考试、监察等五项“治权”(第4条)，由国民党中央政治会议作为国民政府的直接领导机关，负责“指导、监督国民政府重大国务之施行”(第5条);(3)规定“中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决之”(第6条)。虽然该纲领宣称依照孙中山《建国大纲》训练国民使用政权，但实际却是由国民党代替国民行使政权。在“训练”的掩盖下，国民的权利被剥夺殆尽，而国民党“一党专政”的统治地位却开始确立。 (二)《中华民国训政时期约法》 蒋介石出任国民政府主席后，加强专制集权，实行独裁统治，加紧排斥异己，加剧了国民党内各派势力之间的矛盾。1930年，终于爆发了冯玉祥、阎锡山、李宗仁与蒋介石的中原大战。蒋介石在军事上获胜后，为了抵制反对派的政治影响，将《训政纲领》的基本精神法律化;同年10月通电全国，提出召开国民会议，制定训政时期约法。1931年5月5日，召开国民会议，通过《中华民国训政时期约法》，并于6月1日由国民政府公布施行，共8章89条。它吸收《训政纲领》内容，设立“训政纲要”专章，以根本法的形式确认了国民党一党专政制度;规定由国民党中央执行委员会选任国民政府主席，统一领导五院行使职权;对人民之权利义务则作出了限制性规定。 《训政时期约法》是《训政纲领》的具体化和约法化，它表面上打着“三民主义”的旗号，标榜以孙中山的学说为基础，实际却歪曲、篡改了孙中山的学说。它没有规定实行训政的期限，给国民党和蒋介石后来延长训政时间，借训政之名行专制之实，留下了可资利用的法律空隙。它虽然沿用了资产阶级宪法的一些民主自由原则，但其本质和特色是强化了国民党一党专政和蒋介石个人独裁统治。 (三)《中华民国宪法草案》(“五五宪草”) 1931年“九一八事变”后，民族危机加剧，各方反对国民党一党专政、要求民主宪政的呼声日益高涨。1932年年底，国民党被迫成立法院起草宪法。1936年5月5日，《中华民国宪法草案》由国民政府公布，共8章148条，俗称“五五宪草”。因随后进入全面抗战，未能组织国民大会付诸议决，但它成为1946年制定正式宪法的蓝本。其最大变化是取消“训政纲要”一章，增加“国民大会”一章;五院之上改设总统，但仍然坚持国民党一党专政制度。 (四)《中华民国宪法》 1945年6月，国民党在美国的支持下发动全面内战，撕毁了政协会议的各项协定。为配合军事进攻，1946年11月，蒋介石下令召开所谓的“国民大会”，通过了《中华民国宪法(草案)》。其于1947年1月1日公布，同年12月25日实施，成为中国历史上第二部《中华民国宪法》，包括14章175条。它以“五五宪草”为基础，同时吸收旧政协关于“国会制”、“内阁制”、“省自治”等某些词句，主要有以下内容和特点： 1.从形式上规定了民主共和的国家性质。第一章“总纲”规定：“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国”;“中华民国之主权，属于国民全体”(第1、2条)。但这里的“国民”并不是指广大人民群众，因为南京国民政府的权力始终为国民党所垄断，宪法里的民主权利是为了掩盖其军事独裁专制统治。 2.限制性地规定了人民的自由权利。宪法第二章专门规定了人民所享有的比以往任何宪法性文件都充分的自由权利，但它同时也“正话反说”地规定：“除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。” 3.规定了半总统制、半内阁制的政权组织形式。该宪法规定与“五五宪草”相比，总统的权力受到立法院、行政院与监察院的制约。同时规定“行政院为国家最高行政机关”(第53条)，但当行政院与立法院发生意见冲突时，行政院要经过总统的“核可”方能做出反应，又使行政院受到总统牵制。而且该宪法规定“行政院对立法院负责”(第57条)，但立法院又没有监督、弹劾行政院国务员的权力，也就无法要求行政院对其负责，这又不是责任内阁制。总之，该宪法规定的既不是总统制，也不是内阁制。 4.形式上采取中央与地方分权制。从宪法规定的形式上看，中央与地方的关系采取分权制，赋予地方一定的自治权，省、县两级可以分别设立议会，制定自治法，选举省、县长。但它同时也规定，省自治法不得违宪，县自治法不得违背省自治法，地方必须服从中央，因而仍是以集权主义为出发点。 5.假“民生主义”之名，巩固和发展官僚资本。宪法打着“国民经济应以民生主义为基本原则，实施平均地权，节制资本，以谋国计民生之均足”(第142条)的名义，一方面保障私人所有权;另一方面却又推行“国家本位”主义，规定“国家对于私人财富及私营事业，认为有妨害国计民生之平衡发展者，应以法律限制之”(第145条)。这就在肯定既有的土地财产私有制及租佃制的基础上，既维护了地主及资产阶级剥削劳动民众的经济基础，又保障了官僚资本的垄断地位。 6.确定“尊重条约”的外交政策。第13章“基本国策”特增“外交”一节，宣布“尊重条约”，实际是以国家根本法承认一切不平等条约，维护帝国主义的侵华利益。1946年11月4日签订的《中美友好通商航海条约》(简称《中美商约》)，即全面出卖了中国主权。 南京国民政府的制宪活动进行了20年，最终制定的《中华民国宪法》却限制和剥夺人民的自由民主权利，把地方权力集中于中央，中央权力集中于总统，其本质仍是为了维护国民党一党专政和蒋介石个人独裁统治，完全背离了孙中山提出的宪政目标。它的出台也未能挽救南京国民政府在大陆统治的失败命运。

　　刑事立法

　　(一)《中华民国刑法》 1928年3月10日，在沿用《中华民国暂行新刑律》的基础上，根据北洋政府第二次“刑法修正案”进行修订，颁布了《中华民国刑法》，共2编48章387条，俗称“旧刑法”。该法典结构基本与1919年第二次“刑法修正案”相同，内容方面的变化也不大，主要是删除了原来分则编的“侵犯大总统罪”一章。1931年，国民政府开始对旧刑法进行修订。《中华民国刑法》于1935年1月1日公布，7月1日实施，共2编47章357条，俗称“新刑法”。后者吸收世界最新刑法的理论和立法成果，进行了较大修改，主要有以下特点： (1)对“内乱”及“妨害国交”罪等加重处罚。新刑法与旧刑法相比，对普通刑事犯罪的量刑有所减轻，而对“内乱”、“外患”、“妨害国交”、“杀人”、“强盗”等严重危及国民党统治秩序的犯罪行为则加重处罚，并将严惩范围扩大到“预备犯”和“未遂犯”。 (2)吸收西方刑法原则，保留中国传统伦理观念。新刑法学习西方最新立法成果，吸收了罪刑法定主义、主观人格主义、社会防卫主义、刑罚人道主义等刑法原则。但也保留了一些中国传统的伦理观念，如对直系尊亲属实施伤害、诬告、遗弃等犯罪行为者，比侵犯常人加重刑罚二分之一;配偶、五亲等内之血亲或三亲等内之姻亲，纵放、藏匿依法应逮捕、拘禁之人，或湮灭刑事证据，或顶替、隐蔽犯人罪行，减轻或免除刑罚。这些规定与“服制定罪”、“亲属容隐”等原则基本一致，体现出对中国传统伦理观念的重视。 (3)采用社会防卫理论，实行保安处分制度。新刑法采用西方资产阶级学者提出的“社会防卫主义”理论，对有犯罪行为或犯罪嫌疑、有妨害社会秩序危险的人，采取提前预防措施，实行保安处分制度。这一理论认为，有些人由于先天(父母遗传)或后天(家庭环境影响)原因，往往会给社会带来危害、危险或有犯罪的可能性;对于这些人必须通过限制人身自由等措施，积极预防犯罪的发生。新刑法确定的保安处分对象，主要是少年犯、习惯犯、常业犯及吸毒、酗酒、传染性病、精神失常、游荡懒惰者和外国犯人。 归纳起来，新刑法与旧刑法相比，主要有两方面的特点：(1)由“客观主义”改为“侧重主观主义”，强调犯罪性质而非客观后果;(2)由“报应主义”改为“侧重社会防卫主义”，强调“保全与教育机能”，引进“保安处分”制度。 (二)刑事特别法 南京国民政府也像北洋政府一样，陆续制定了大量刑事特别法，如《暂行反革命治罪法》、《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》、《修正危害民国紧急治罪法》、《妨害国家总动员惩罚暂行条例》、《共产党人自首法》等。

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