第二讲 复习思考题与参考答案
一、你认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段合理与否，为什么？
根据历史分期的方法，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。
（1）对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。
（2）公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。
二、你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？
1.新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势：
（1） 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。
（2）新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。
（3）新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。
（4）新公共管理具有"解题"特色
2.新公共管理的理论困难与受到的批评
（1）新公共管理在理论上的主要困难是"公共性"与管理主义的两难选择。
（2）新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。
3.对它尽管可以提出多种批评，它给出的解题之道也存在这样或那样的局限，但它对我国的公共管理理论和实践所具有的借鉴作用是不言而喻的：
（1）必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；
（2）充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；
（3）必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；
（4）注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。
第三讲 复习思考题与参考答案
一、什么是公共组织，它与非公共组织有何区别？
公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。
公共组织与非公共组织的区别表现为以下几点：
（1）活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。
（2）为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。
（3）管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。
（4）活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。
二、公共组织的纵向结构和横向结构的基本特点是什么？
1.公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，中层公共组织为协调指挥层，基层公共组织为技术操作层。公共组织纵向结构形成的公共组织层级制有如下特点：
（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；
（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
2.公共组织的横向结构
（1）按业务性质分工
按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。
其特点是：
a)符合分工专业化的原则，每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。
b)有利于统一管理业务的方针、政策和法规，同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。
c)体现事权一致的原则，便于协调。
（2）按管理程序分工
按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。
其特点是：
a)注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识。
b)由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力。
c)使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。
（3）按管理对象分工
按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。
其特点是：
a)根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。
b)群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。
三、公共组织变革的主要动因和内容是什么？
1.公共组织变革的主要动因
引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：
（1）经济体制的转轨推动公共组织的变革
经济体制的变化永远是公共组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。
（2）政治制度的更迭导致公共组织的变革
政治制度的质变，影响公共组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化。此时，公共组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。
2.公共组织变革的主要内容
（1）公共组织职能的变革
从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。
从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。
从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。
（2）公共组织结构的变革
公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。
在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。
从公共管理的作用领域来看，由于"有限政府"的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。
在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。
（3）公共组织权力关系的变革
随着职能的转变和纵横结构的调整，公共组织的权力分配关系也要相应地发生调整。公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。
首先，公共组织向社会组织还权。
其次，横向分权。
最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。
第四讲 复习思考题与参考答案
一、如何理解公共管理职能的基本内涵？
公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
具体理解：
（1）公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。
（2）公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。
（3）公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。
（4）公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。
（5）公共管理职能是一个独立、完整的体系。
二、公共管理职能的程序性职能构成有哪些？任务性职能构成呢？
1.公共管理的程序性职能
（1）决策
（2）组织
（3）领导
（4）控制
2.公共部门的任务性职能
（1）经济职能
a)宏观调控职能；b)微观管理职能。
（2）政治职能
a)民主建设；b)社会治安；c)国家安全。
（3）社会职能
a)提供社会保障；b)促进公正的收入分配；c)环境保护。
（4）文化职能
三、试分析资本主义不同发展阶段公共管理职能的形成背景，并说明其各自特点。
根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。
1.自由放任主义
具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：
（1）政治职能仍然占据中心地位。
（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的"守夜人"角色。
（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的"公共商品"。
2.国家干预主义
从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：
（1）政府权能体系迅猛扩张，"行政国家"取代"守夜警察"成为各国政府职能体系发展的主流趋势。
（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。
（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。
3.新古典主义
所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：
（1） 政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。
（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。
（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
四、我国传统公共管理职能体系有何特征？其在新的历史时期的发展趋势又如何？
我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。
1.传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：
（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。
（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。
（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。
（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。
2.我国公共管理职能体系的发展方向
（1）职能重心的转移
公共管理职能体系由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。
（2）公共管理职能体系的转变
国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；国家防卫职能也将适当加强。
（3）职能方式的转变
在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制；在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移；在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。
（4）职能关系的转变
中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变；政企关系的转变；党政关系及各国家权力机关间关系的转变；政府与其他公共管理主体间关系的转变。
第五讲 复习思考题与参考答案
一、公共政策及其性质
公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。
公共政策具有以下性质
（1）公共政策的利益倾向性
（2）公共政策的目标导向性
（3）公共政策的合法性与强制性
（4）公共政策的稳定性与时效性
（5）公共政策的多样性和多效性
二、公共管理中如何进行激励和控制
激励与控制在公共管理活动中都起着重要作用。相对以往公共行政理论中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势则更多地强调采用激励的管理手段。
1.激励理论的要点包括：
（1）目标引导行为
（2）期望理论。
（3）成就需要理论。
（4）强化理论(Reinforcement theory)。
（5）公平理论(Equity theory)。
2.激励与控制
激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。